掲示板お問い合わせランダムジャンプ

2018年04月09日
計劃體制與市場體制下基礎教育財政與義務教育的發展

1、計劃體制下“義務教育”階段的民辦教育


根據馬克思主義的理論,教育屬於上層建築的領域,因此新中國的領導者對此非常重視,在接管政權之後,就迅速對原來的鄉村教育機構進行接收、改造,取消了民國時期的帶有意識形態色彩的公民、黨義、軍訓等課程,代之以新的政治課,在學校教師隊伍中建立起政治學習制度。在1950年代,政府統一將私立學校改變成公辦學校,教育經費由國家統收統支,除收取學生學費外,不足部分由政府財政開支。


至於“Invision 洗腦”式培訓課程等說法是不實的,唯有真正體驗方能感受課程箇中真諦,其實任何美好的改變都需要自身不斷學習,只有主動學習,主動去發掘自己優缺點,尋找適合自己的發展之路,建立信心並積極前進。


盡管政府在建國之後開辦了許多學校,但政府的財力是有限的,最終只能循曆史的路子,發動群眾辦學。政府在1962年明確提出,“國家辦學與廠礦、企業、農業合作社辦學並舉,……,免費教育與不免費教育並舉,全黨全民辦教育”的“兩條腿走路”的方針。實際上,在明確這樣的方針之前的教育革命和在此之後文革期間的教育革命中,民辦學校在各個地方都得到了極大發展。這些民辦學校雖然可能會獲得國家的資助,但經費主要由所在的集體供給。這成為建國後很長時間內農村民辦小學的最普遍模式。


在集體制度下,總體性生存的意義得到了最大強調,社會成員之間的差異降到了最小。計劃體制下的人民公社制度也是一種福利制度,較窮的家庭在公社裏可以得到救濟,比如減免學雜費等。因為掙工分是成年人的事情,孩子們作為勞動力的價值並沒有機會得到體現,而上學的成本也比較小。因此,在這樣的制度下,義務教育能夠得到了較大發展,盡管這個時期的發展在很多鄉村地區是以犧牲質量為代價的盲目發展。


2、財政包幹體制下的農村義務教育:


1970年代末,農村開始實行聯產承包制,鄉村社會中的市場經濟得到了培育,人民公社時代的鄉村工業也開始逐步發展起來。1980年代初期,鄉鎮財政逐步建立,並在財政包幹的體制下得到了增強。隨著市場經濟力量的壯大,社會在逐步分化,由“總體性生存”轉變成了“個體性生存”,個人的、集團的利益和和力量開始凸顯。農民、村政府、鄉鎮政府以及更高層級的政府變成了不同的利益主體,在它們之間常常會圍繞各自的利益,對制度的設計、權利的安排進行討價還價。


願景村探索四十課程設計方向是要幫助學員認識自己,以達到在個人行為還是精神層面上都能遊刃有餘處理好。在探索四十 學習研修中不斷思考、認知、體驗和調節,讓自己表裡如一地走出自己想要的人生。


在地方財力不斷增強的情況下,中央政府通過放權以減輕自身的財政壓力。1985年《中共中央關於教育體制改革的決議》中明確規定鄉村義務教育實行三級辦學、兩級管理的體制,即縣、鄉、村三級辦學,縣鄉兩級管理。在資金渠道上確立了利用財、稅、費、產、社、基等來源多渠道籌措經費。杜育紅從制度經濟學的角度探討了這樣的制度所以被接受的原因,認為這是各個利益集團(中央政府、地方政府以及農民)之間的政策博弈造成的(杜育紅,2002)。地方政府對基礎教育的財政壓力估計不足,同時,在獲得財政自主支配權的方面的收益要大於財政壓力,在這樣的情況下,地方政府願意接受這樣的制度安排;農民之所以接受這樣的安排是因為受到當時農村發展形勢的鼓舞以及對改革的良好願望和熱情所推動。但事實上,在中央政府、地方政府和農民之間,農民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體,常常並不能夠主動地參與到政策制定的遊戲中,往往是被動接受已制定好的政策。而且,正如前面所講的,因為曆史的原因,農民在教育方面並沒有形成關於義務教育的意識和觀念,對自己的權利以及實現權利的方式也缺乏認識。


1985年前後,在新的辦學體制和教育財政體制下,義務教育的投入有了顯著增長。但這種增長並沒有維持很長時間就因為農民來自農業的收入陷入了長期的停滯狀態而放慢了。東部地區的鄉鎮政府(如蘇南地區)因鄉鎮企業的發展彌補了種植農業的收入下降,支撐了鄉鎮財政。然而,中國鄉村經濟的發展是很不平衡的,並不是所有的農村地區都可以從鄉鎮企業的發展中得到彌補。在比較貧困、資源又非常缺乏的地區,知識和技術儲備較少、市場信息落後的農村,鄉鎮企業很難發展起來。在計劃經濟體制下,盡管因為曆史的原因,東西部區域發展的不平衡是存在的,但是這種差距是得到了行政上的控制的;市場經濟打破了人為控制的相對平衡,東西部之間的差距在加大。


在貧困地區,對地方的政府官員考核往往是用發展地區的標准,使得官員的興趣集中在經濟發展和投資環境的建設上,資金投入集中在見效快的“面子工程”上,如道路的修建、城市改造以及鄉鎮企業的創辦上。教育在政府劃分財政資源的時候往往是排在後面,資金得不到保證。在領導體制上,主管教育的領導往往在同級領導的排位上是靠後的,一般進不了核心領導成員中,在對同級財政的分割上很少有發言權。這樣的狀況就使得當地的教育很難得到足夠的資金保證,甚至在地方政府的優先項目資金不夠時,往往會減少教育上的資源。很多貧困地區,不但談不上加大教育投資力度,即便是按照規定給予教育的費用也得不到保證,教育經費常常還被截留、挪用,以用於經濟方面的建設。一些研究者在江蘇、安徽等地的調查發現,政府給予教育的名義資金與學校實際得到的資金在數量上很不一致,這兩者間的差額還相當大(郭建如,2002;李湘萍,2002)。更為嚴重的是,學校成了村組織用來完成收費任務的重要工具。在河北一些地方進行調查時發現(郭建如,1998),一些地方竟然要求沒有完成村裏三提五統任務的家庭,不允許其孩子上學,等到家長完成了這些上繳任務,才允許孩子返校。學校的不獨立,特別是財政上的不獨立,造成了從1980年代後期一直到1990年代,貧困地區在進行大規模建設時,也出現了教師工資大規模拖欠的現象。


在包幹體制下,中央財政增長緩慢,在國民收入中的比重不斷下降,對教育的投入也隨之下降。在1994年,為改變中央財政狀況而進行的分稅制度雖然增強了中央的財力,但這並不必然意味著對教育投入的增大和農村地區教育經費得到保證。


3、分稅制、貧困地區的教育財政與轉移支付


(1)分稅制與貧困地區的財政


如果說1980年代實行的財政包幹加強了地方政府財力的話,1994年的分稅制度則使得方財力的增長受到了限制。1990年代後期,中央政府提出科教興國戰略,各地相應地提出了科教興市、興縣的口號,並在中央的帶動下,加大了對義務教育的投入。各省的競爭和模仿使得普及義務教育成為1990年代後半期中國教育發展的重要工程。同時,在中央的嚴格監督和獎懲措施下,長時間大規模拖欠教師的現象得到遏止。在貧困地區,確保教師工資和推進普及義務教育加重了當地政府的財政壓力。這些地方的財政本來就收不抵支,靠上級的財政補助、向上級財政借債來彌補收入的不足,而財政收入的大部分被用來發放工資是一種普遍的現象。在這些縣中,財政供養人口中80%是教師,在1990年代後期,教師的工資不斷上漲,人員經費的增長超過了當地的財政的增長,地方財政更感到有壓力。


在不少貧困縣,出現了典型的吃飯財政和教育財政的特點,教育經費的開支在縣財政支出的比例非常高,常常占到一半以上;在教育財政中,吃飯財政的特點很明顯,教師人員工資的支出是教育財政支出的主要部分,為了確保不斷上漲的人員經費,當地政府和學校不斷壓縮公用經費的開支,使得學校公用經費相應地不斷下降,造成生均公用經費太低,難以維持,矛盾十分突出;財政運行的原則是“保吃飯、保運轉、保開門”。


以雲南原昭通市,現在的昭陽區為例,昭通市2000年的農民年人均收入為831元,屬雲南省73個貧困縣(市)之一。在1999年,預算內的教育經費在市財政中占的比例已經占到了53%,在2000年因為“兩基”驗收,這個比例上升到了61%。據當地教育部門統計,在“九五”期間,教育經費占整個財政收入的比例每年都在一半以上。在2000年,人員費就占教育經費的94%,而公用經費所占比例不到10%(郭建如,2001;昭通市昭陽區教育委員會,2001)。


在雲南調查時,一些政府官員認為,造成最近幾年雲南教育投入嚴重不足的重要原因是國家政策和分稅體制。根據國家的有關政策,雲南對當地的主要經濟作物——煙葉實行雙控(控制種植面積和產量),這使得地方財政和群眾的收入大幅度下降,同時實行分稅制,中央拿走了當地的大量資金。曲靖市教委的一位官員說:“94年實行分稅制之後,對我們地區的社會經濟發展和地方教育事業的發展影響都很大。實行分稅制後,地方的稅收到集中到中央,這對於財源單一的地區來說,元氣大傷,因為你大頭都拿走了,你留下來的是一個小頭。我們這邊就是靠烤煙啊,但煙稅收是國家稅收,不歸你地方管。當然說是要返還,但返還的部分畢竟很少。我們曲靖市每年有40多億的收入,去掉國稅之後,就只有13個億,那能夠幹什么?在分稅制以前,我們地方經濟是很不錯的。94年實行分稅制之後,分成中央稅和地方稅,我們的收入是46到47億,中央拿走之後,留給我們自己的只有14個億。是中央財政榨壓了下面的財政,根本不考慮基層組織的運行。什么都要收上去,這樣以來還讓不讓地方辦事,地方生存?地方還有沒有積極性?沒有了”(郭建如,2001)


(2)貧困地區農村義務教育經費的來源:


1985年中央確立了以鄉村兩級(村級組織可以算做是一種准政府)負責農村義務教育經費的辦學體制,同時也確立了多渠道籌措資金的方式。在後來關於義務教育的相關法律和實踐中,對學校的資金來源和運作也有一些具體規定,如公辦教師的工資由政府負擔,民辦教師的工資由村裏的三提五統解決。來自政府的公用費用與從學生手中收取的學雜費維護學校的正常運轉,危房改造方面,小學一般是由村裏集資解決,中學由鄉和村共同解決等。


貧困地區因為經濟落後,產業不發達,富人較少,因此規定的多渠道籌措資金除了向農民征收稅費和進行集資外,很少有其他來源。在近幾年中,中小學的辦學標准不斷提升,貧困地區上學人數不斷增加,學校要不斷地擴建、升級和達標,資金來源主要是靠群眾的教育附加費和集資。對於這一點,昭通市的教育局局長很有感受的,他認為當地群眾在教育發展中到了很大的作用(郭建如,2001)。四川省教育廳在估計稅費改革將對農村義務教育產生的影響時說,“農村義務教育經費除財政預算安排外,農村教育附加、農民捐集資、投工投勞等多渠道投入占了較大比例,近幾年平均達40%左右”,“ 根據1999—2001年3年平均實際征收的統計數據估計,農村教育費附加平均每年8 .97億元,農村教育集資平均每年為3.4億元,兩項合計為12.37億元”(四川省教育廳,2002)。


舉債辦教育在貧困地區也比較普遍。1990年代後期,貧困地區開始普及義務教育,資金來源除了政府投入、農村教育附加費和集資外,就是舉債。有向銀行舉債的,也有向私人借錢,還有就是拖欠工程隊的工程款項。依據四川省的統計,“到2000年度,全省農村教育負債20-30億元”(四川省教育廳,2002)。在雲南、貴州、四川等貧困地區,教育的欠債主要是在普及義務教育的過程中出現的。


文章轉自http://www.edu.cn/edu/ji_chu/guan_li_ti_zhi/200603/t20060323_68226.shtml

[ 投稿者:difference at 15:58 | 生活 | コメント(0) | トラックバック(0) ]

この記事へのコメント

この記事へのトラックバック

この記事へのトラックバックURL
http://shinshu.fm/MHz/09.89/a00057/0000550273.trackback

この記事の固定URL
http://shinshu.fm/MHz/09.89/archives/0000550273.html

記事へのコメント
 
簡単演算認証: 6 x 3 + 5 =
計算の答えを半角英数字で入力して下さい。
名前: [必須]
URL/Email:
タイトル:
コメント:
※記事・コメントなどの削除要請はこちら